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食品安全风险社会共治中解决发挥社会组织的作用

【中国食品安全报2月27日】2015年10月1日起施行的新修订的《食品安全法》指出,我国食品安全实行社会共治,并且在第九条、第十条与第一百一十五条分别就食品行业协会、新闻媒体、公众举报等作出了明确的规定。这是基于食品安全风险治理的国际经验、我国社会发展所处的历史阶段而作出的具有重要里程碑意义的制度安排。

社会共治的思想最早起源于20世纪70年代末,西方国家政府全面干预经济以及社会管理,导致政府出现职能过剩、效率低下等种种问题。而且全球范围内的食品安全问题层出不穷,发生了一系列恶性食品安全事件,严重打击了公众对政府食品安全风险治理能力的信心。政府“超级保姆”的职能定位难以对食品安全等公共问题实行有效的治理,政府职能改革迫在眉睫,亟须寻找新的、更有效的食品安全风险治理方法以应对公众的期盼和媒体舆论的压力。在此背景下,20世纪80年代末开始,发达国家掀起了政府行政改革的浪潮,改革食品安全规制的治理结构等,强调以更加灵活的方式鼓励市场、社会等多方主体共同参与到食品安全等公共事务的治理过程中,以实现提高政府单一监管的效率,降低监管成本,提升公共事务监管和服务质量的目标。作为一种更透明、更有效的鼓励社会力量参与风险的治理方式,食品安全风险社会共治(Co-Goverance)应运而生并不断发展。

进入新世纪以来,我国经济与社会结构处于深度转型之中,社会秩序处于重构阶段,并且由于十分复杂的原因,食品安全事件不断爆发,食品安全风险日益成为我国最大社会风险之一。但是,经过近四十年来的改革开放,我国的社会格局、社会组织形式已经进入了由政府主导的社会管理向多元合作的社会治理转变的历史新阶段,公众参与社会治理的要求日益高涨。全社会对食品供应的多样性、食品质量安全的新要求与传统的政府单一主体监管的模式产生了内在的矛盾,单纯由政府主导的食品安全监管模式已无法满足人们对于食品质量安全消费的新需求,食品安全的风险治理需要社会多元主体的共同参与、有效衔接和良性互动,实现共同治理。这同样也是国家治理转型的价值诉求。在此背景下,新修改的《食品安全法》在我国食品安全监管史上第一次明确要求建立健全具有中国特色的食品安全风险社会共治体系,发挥社会组织的积极作用,顺应了时代的要求,把握了食品安全风险治理的规律性。目前,“政府主导、社会协同、公众参与”的食品安全风险共治新格局正在逐步形成。

在我国,社会组织泛指由社会中各个不同阶层的公民出于相同的公共利益所自发成立的组织形式及其网络形态,主要形式包括学会、商会等会员制组织以及基金会、民办社会福利设施等非会员制组织,通常具有组织性、独立性、志愿性、非营利性、互益性等特征。为了加快社会建设,形成具有中国特色的社会治理体系,党的十七大提出了“重视社会组织的建设与管理”的新任务。党的十七届二中全会进一步提出了“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用,更加有效地提供公共产品”的新要求。党的十八大首次明确提出“加快形成我国现代社会组织体制”,并将社会组织体制改革作为我国全面建成小康社会决定性阶段社会体制改革的四大目标之一。2015年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》,全面启动了社会组织的体制改革。近年来,在政府的有力支持下,社会组织不断改革创新,突出能力建设,功能作用发挥日趋增强,在促进经济、社会发展等方面发挥了重要作用。食品安全治理领域的社会组织发展也出现了良好的态势,正在逐步呈现出由过去少而弱的局面开始向数量增长、结构优化转化的良好格局,正在向“政社分开、权责明确、依法自治”的方向健康有序发展。

然而,就总体而言,受经济、社会、历史、文化等众多纷繁复杂的因素影响,现阶段我国食品安全治理领域社会组织的发展存在诸多的问题,作用仍然较为有限。基于江南大学食品安全风险治理研究院对全国食品行业社会组织的实际调查,我们认为,食品安全治理领域社会组织功能难以发挥的主要成因是,第一,法律地位不明确。虽然我国政府重视社会组织发展的制度环境,在现行的《食品安全法》中也进一步明确规定了社会组织参与食品安全治理的职能、义务和权力等,但目前社会组织领域的相关法律法规主要集中于《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》等层次相对较低的程序法,缺乏明确的行业实体法律法规。第二,资金相对短缺。资金是影响社会组织生存发展及其职能发挥的重要因素。基于非营利的特性,社会组织的日常运转及其职能的发挥必须依赖于外部资金的资助。西方国家的各类社会组织之所以能够保持较好的独立性,重要的是其资金主要来源于承担政府职能以及会员会费,其中会员会费占比高达70%及以上。而在我国食品安全治理领域的社会组织则过多地依赖政府拨款,政府财政拨款占社会组织日常经费来源的比例高达50%以上,虽然如此,我们在调查中发现,社会组织的日常经费仍然普遍不足。第三,社会组织的独立性仍然较差。食品行业社会组织作为食品安全治理的第三方力量,其独立的自治能力是衡量其参与风险治理能力的重要标准之一。但我国现有的食品安全治理领域的行业性社会组织行政化色彩仍然比较浓,众多决策和工作运行不同程度地依赖于政府。我们的调查显示,食品行业社会组织法定代表人的产生,至少约一半以上的受访社会组织表示政府不同程度地参与了其法定代表人的产生方式。

在食品安全治理体系中引入社会机制,积极引导、扶持、鼓励社会组织参与食品安全治理,这不仅是食品安全治理力量革命性的提升,更是风险治理理念创新性的改革,对治理食品安全风险具有难以估量的特殊作用。我们必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》,通过深化改革,发挥社会组织专业性、自治性、独立性等优势,弥补食品安全风险治理过程中政府与市场的双重失灵,构建具有中国特色的食品安全风险社会共治格局,以有效实施食品安全战略。

一是明确社会组织的法律地位,实现食品安全依法共治。社会组织作为独立于政府、企业的主体,在参与公共治理过程中实现自主经营和自我管理,应该具有独立的法律地位,这种法律地位不仅表现在形式上,更应赋予其独立的功能与运作模式。应全面贯彻党的十八届三中全会提出的关于加强社会组织立法的要求,加快制定与《食品安全法》相衔接的《社会组织法》等类型实体法与配套的规章等,从食品安全风险治理的本质要求出发,明确界定社会组织参与治理的法律地位、权责范围,确保社会组织在法律框架下按照各自的章程自主性地参与食品安全风险治理,确保社会组织在食品行业标准制定、食品添加剂安全监测、专业知识的普及等方面发挥有效的专业性优势,促进食品安全依法共治。

二是改变社会组织资金结构,保障日常经费来源。改革当前社会组织经费管理办法,支持会员企业对社会组织进行经济捐赠;政府以补贴会员会费、给予优惠政策的方式鼓励规模较小的、分布较散的中小企业以及食品加工作坊加入行业社会组织,在提升会员会费收入的同时加强对于中小规模企业、民间作坊的食品安全监管。在会员会费依旧不足的情况下,以承担政府职能的方式代替对于政府财政补贴的过度依赖,获取相应的报酬;在注重社会效益与非营利的前提之下,发挥社会组织专业性优势,在核准业务范围内开展会员专业知识培训、产品售前合格检验等服务,获得正常收入,以弥补社会组织的资金缺口,更好地为我国食品安全风险社会共治提供多样化的服务。

三是依规推进社会组织去行政化,逐步实现运作的独立性。改革传统的行政化管理方式,按照去行政化的要求,切断行政机关和食品安全治理领域社会组织之间的利益链条,建立新型管理体制和运行机制,促进和引导其自主运行、有序竞争、优化发展。当前,最重要的改革是推进“四不”,政府不干预社会组织法人代表的产生与组织治理机构的组成,不委派与推荐派现职或退休的公务员在社会组织内兼任任何职务,不直接委托竞争性的大宗业务,不干涉社会组织的具体业务,由社会组织按照各自章程与规范实行具体运作,真正形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制,由此理清食品安全治理领域内政府、市场、社会关系,真正发挥社会组织专业性、自治性等优势。

(作者系江南大学食品安全风险治理研究院、江南大学商学院副研究员 陈秀娟)